Reform av tilsynsstrukturen i EU – nye europeiske tilsynsmyndigheter

Den nye strukturen for finanstilsyn i EU (European System of Financial Supervision – ESFS) består av:

• Det europeiske rådet for systemrisiko (European Systemic Risk Board - ESRB), som får et overordnet ansvar for makroøkonomisk overvåking av systemrisiko.
• Tre europeiske tilsynsmyndigheter (European Supervisory Authorities) som skal ha det overordnede ansvaret for å koordinere finanstilsynet i EU.
• Nasjonale tilsynsmyndigheter

Formålet med ESFS er å bidra til finansiell stabilitet, sikre tillit til finanssystemet og sørge for tilstrekkelig beskyttelse av forbrukerne av finansielle tjenester.

Fig 1: Den nye strukturen for finanstilsyn i EU.

European Supervisory Authorities (ESA)

De europeiske tilsynsmyndighetene skal beskytte allmennhetens interesser ved å bidra til stabilitet og effektivitet i finanssystemet og sikre velfungerende finansmarkeder, foreta økonomiske analyser av markedene og sammen med Risikorådet utvikle kriterier og felles kvantitative og kvalitative indikatorer for å identifisere og måle systemrisiko.

De nye europeiske tilsynsorganene:

• Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) 
• Den europeiske tilsynsmyndigheten for forsikring og tjenestepensjon (EIOPA)
• Den europeiske verdipapir- og markedstilsynsmyndigheten (ESMA)

EBA, EIOPA og ESMA, overtar for CEBS, CEIOPS og CESR, med sekretariater i henholdsvis London, Frankfurt og Paris.

Michel Barnier, EU-kommissær for indre marked og tjenester, understreker at formålet med den nye tilsynsstrukturen ikke er å erstatte nasjonale tilsynsmyndigheter, men ”å opprette et nettverk av myndigheter hvor de nasjonale myndighetene er ansvarlig for det daglige tilsynet. De europeiske tilsynsmyndighetene, sammen med de nasjonale tilsynsmyndighetene, er ansvarlige for koordinering, overvåking og om nødvendig megling mellom tilsynsmyndigheter, og skal bidra til harmonisering av tekniske regelverket som gjelder for finanssektoren”.

Tilsynsstyret (Board of Supervisors) i det enkelte ESA skal bestå av en formann, de nasjonale tilsynssjefene, en kommisjonsrepresentant, en representant fra den europeiske sentralbanken, en fra ESRB og en fra hver av de andre ESA-ene. I direksjonen (Management Board) sitter blant annet formannen og seks andre medlemmer fra tilsynsstyret.

De europeiske tilsynsmyndighetene skal utarbeide utkast til tekniske standarder som skal vedtas av EU-kommisjonen. Tilsynsmyndighetene skal vedta retningslinjer og anbefalinger og får myndighet til å kunne fatte enkeltvedtak overfor nasjonale tilsynsmyndigheter eller finansinstitusjoner i EU dersom disse ikke overholdes.

De europeiske tilsynsmyndighetene skal kontrollere at nasjonale myndigheter gjennomfører rettsakter, retningslinjer og anbefalinger, identifisere beste tilsynspraksis og sørge for koordinering av tilsynsarbeidet. De skal megle ved uenighet mellom tilsynsmyndigheter og arbeide for å hindre reguleringsarbitrasje. I tillegg skal de arbeide for å fremme beskyttelse av innskytere og investorer og likeverdige konkurranseforhold.  

Ved brudd, eller mistanke om brudd på rettsakter, herunder tekniske standarder, skal ESA-ene gjennomføre nødvendige undersøkelser og foreslå nødvendige tiltak. Med hjemmel i rettsakter kan ESA-ene fatte enkeltvedtak rettet mot en finansinstitusjon i tilfeller der nasjonale myndigheter ikke overholder sine plikter.

Tilsynskollegier (Colleges of Supervisors) er allerede opprettet for de fleste grensekryssende finansinstitusjoner, og ESA-ene har rett til å delta i disse tilsynskollegiene. ESA-ene kan ta initiativ til stresstester og sørge for konsistent gjennomføring av stresstestmetoder. De kan utstede anbefalinger for tilsynsmyndighetene i et kollegium, utarbeide standarder for kollegiene, kreve at hjemlandstilsynet kaller inn til møte i kollegiet og ivareta meglerrollen. Ved uenigheter mellom tilsynsmyndigheter i grensekryssende situasjoner, kan ESA-ene bistå disse med å komme til enighet. Dersom enighet ikke oppnås, kan ESA-ene kreve tiltak som vil være bindende for de berørte myndighetene. Dersom pålegget ikke blir fulgt, kan ESA-ene fatte enkeltvedtak overfor finansinstitusjonen det gjelder.

I krisesituasjoner skal ESA-ene tilrettelegge for og koordinere tiltak fra de enkelte nasjonale myndighetene. ESA-en kan også inviteres til å delta i relevante møter hos den enkelte tilsynsmyndigheten.

De nye europeiske tilsynsmyndighetene avholdt sine konstituerende møter i uke 2 i henholdsvis
London, Paris og Frankfurt. Da ble også formennene valgt, fra en kandidatliste valgt av Kommisjonen: 

• Gabriel Bernardino (Portugal) ble valgt som formann i EIOPA
• Steven Maijoor (Nederland) ble valgt som formann i ESMA
• Andrea Enria (Italia) ble valgt som formann i EBA

European Systemic Risk Board (Risikorådet)

Det europeiske rådet for systemrisiko (ESRB) skal ha overordnet ansvar for den makroøkonomiske overvåkingen av finanssystemet i EU og bidra til at risikooppbyggingen i det finansielle systemet ikke truer den finansielle stabiliteten.

ESRB skal analysere den makroøkonomiske utviklingen, identifisere systemrisiko, utstede varsler når risikoen vurderes å være stor og foreslå anbefalinger for tiltak. Dette skal gjøres i tett samarbeid med de europeiske og nasjonale tilsynsmyndighetene. Risikorådet kan også gi råd til EU-kommisjonen dersom de mener det er behov for nytt regelverk eller regelverksendringer for å sikre stabilitet i markedet. De som mottar anbefalinger eller varsler fra ESRB, skal gjennomføre nødvendige tiltak og informere ESRB om dette. Anbefalinger eller varsler som ikke følges opp, skal begrunnes. Risikorådet kan beslutte at anbefalinger og varsler skal offentliggjøres, og skal rapportere årlig til EU-parlamentet og EUs ministerråd.

Risikorådets styre består av de nasjonale sentralbankene, den europeiske sentralbanken (ESB), formennene i de nye tilsynsmyndighetene og representanter for EU-kommisjonen. Tilsynsrepresentanter fra de enkelte landene deltar som observatører, og sekretariat for ESRB er lagt til ESB. Det tekniske arbeidet vil stort sett bli utført av en ekspertgruppe under ESRB, Advisory Technical Committee.

Konsekvenser for Norge

Den nye tilsynsstrukturen ble vedtatt i november 2010 og trådte i kraft fra 1.1.2011. Rettsaktene som oppretter de nye organene (fire forordninger) ble publisert i Official Journal 15.12.10. Disse er nå på vei til å innlemmes i EØS-avtalen.

I henhold til forordningen skal EØS-EFTA-landene kunne delta på ad hoc-basis i styremøter i ESRB når saker av særskilt relevans blir behandlet, og det skal utarbeides et opplegg for deltakelsen i Risikorådets virksomhet. Det er fortsatt usikkerhet om framdrift og nærmere konkretisering av dette. Norge er ikke invitert til å delta i det første møtet 20. januar 2011.

Finanstilsynet har engasjert seg i arbeidet med å sikre fortsatt observatørstatus i de nye europeiske tilsynsmyndighetene og en smidig overgang til den nye strukturen. Selv om rettsaktene ikke ennå er innlemmet i EØS-avtalen, åpner rettsaktene for at Finanstilsynet kan inviteres til møtene på ad-hoc basis. Finanstilsynsdirektør Bjørn Skogstad Aamo deltok på første møte i EBA og EIOPA, mens direktør Eirik Bunæs deltok på første møte i ESMA. Direktør Emil Steffensen vil være stedfortreder i EBA og EIOPA, mens direktør Anne Merethe Bellamy vil være stedfortreder i ESMA.

I henhold til forordningene som oppretter EBA, EIOPA og ESMA, skal EØS-EFTA-landene i prinsippet ikke kunne delta i diskusjoner om enkeltinstitusjoner, med mindre det er direkte relevant for dem. I praksis vil dette innebære at Finanstilsynet vil kunne delta i alle møter og relevante tilsynskollegier, og Finanstilsynet vil fortsatt delta like aktivt som tidligere i det europeiske tilsynssamarbeidet. Finanstilsynet har hatt formannskapet i et par undergrupper under CEIOPS og CESR, og det er ikke gitt noen signaler om at dette ikke vil bli videreført under EIOPA og ESMA.

Når det gjelder tilsynsorganenes kompetanse og arbeidsoppgaver, er hovedstrukturen fra de eksisterende tilsynskomiteene videreført. De europeiske tilsynsmyndighetene, i likhet med de tidligere tilsynskomiteene, skal vedta anbefalinger og retningslinjer. Formålet er bl.a. å sikre bedre harmonisering av de nasjonale tilsynsmyndighetenes tolkning og gjennomføring av EU-regelverket.

Nytt er det imidlertid at de nye europeiske tilsynsmyndighetene vil få kompetanse til å fatte bindende beslutninger/vedtak som har direkte virkning på nasjonale myndigheter eller finansinstitusjoner, der hvor det er gitt eksplisitt hjemmel i finansmarkedsreguleringen. Slik overnasjonal myndighetskompetanse kan være i strid med konstitusjonen og EØS-avtalen, og det vil derfor bli forhandlet om unntak for EØS-EFTA landene i forslaget til EØS-komitebeslutning.

60% av utgiftene til de nye tilsynsmyndighetene skal finansieres gjennom bidrag fra medlemmene (de nasjonale tilsynsmyndighetene) mens 40% vil bli dekket av midler fra EU-kommisjonens budsjett. Finanstilsynet betalte årlige kontingenter til de tidligere tilsynskomiteene i EU og vil fortsette å betale kontingent til de nye europeiske tilsynsmyndighetene. Norges andel tilsvarer det Danmark og Finland betaler dvs. under 2% av tilsynsmyndighetenes samlede andel.