Postboks 8008 Dep
0030 OSLO
Saksbehandler: Øyvind Jenssen
Dir. tlf.: 22 93 98 73
Vår referanse: 09/425
Deres referanse: 09/138 J ALB
Arkivkode: 501
Dato: 30.04.2009
Innledning
Vi viser til brev av 12. januar 2009 der Finansdepartementet tar opp nytten av å beholde tusenkroneseddelen som betalingsmiddel, vurdert opp mot ønsket om å gjøre kriminell aktivitet vanskeligere. Departementet viser til et oppslag i Aftenposten vedrørende smugling av valuta inn og ut av landet, og har registrert at det fra flere hold, i ulike sammenhenger og i forbindelse med bekjempelse av ulike typer av økonomisk kriminalitet er tatt til orde for å avskaffe tusenkroneseddelen.
Finansdepartementet ber Kredittilsynet vurdere hvorvidt avskaffelse av tusenkroneseddelen kan være et egnet tiltak som ledd i bekjempelse av ulike former for økonomisk kriminalitet, og i så fall redegjøre for på hvilken måte tiltaket vil ha effekt og hvor stor effekten kan tenkes å være. Kredittilsynet bes også uttale seg om eventuelle tenkte negative sider ved avskaffelsen av tusenkroneseddelen.
Kredittilsynet har i sin tilsyns- og forvaltningsvirksomhet liten befatning med økonomisk kriminalitet som knytter seg til bruk av tusenkroneseddelen, og det vil derfor være behov for å støtte seg til andres erfaringer når det skal vurderes hvilken betydning det kan ha for bekjempelse av økonomisk kriminalitet å fjerne tusenkroneseddelen. Kredittilsynet har i brev av 20. januar 2009, vedlagt Finansdepartementets brev av 12. januar 2009, bedt om Økokrims vurdering om avskaffelse av tusenkroneseddelen kan være et egnet tiltak som ledd i å bekjempe ulike former for økonomisk kriminalitet. Økokrim har gitt en uttalelse i brev av 9. mars 2009, som følger vedlagt.
Flere av foretakene som er under Kredittilsynets tilsyn håndterer kontanter som ledd sin virksomhet. Kredittilsynet har derfor også vært i kontakt med Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Sparebankforeningen, som organiserer en rekke av disse virksomhetene. I tillegg har Kredittilsynet vært i kontakt med Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), som representerer en rekke bedrifter som håndterer kontanter, særlig innen handel. Kontakten med FNH, Sparebankforeningen og HSH har vært per e-post. Korrespondansen vedlegges ikke her.
Finansdepartementet opplyser at spørsmålet om fjerning av tusenkroneseddelen vil bli tatt opp med Norges Bank etter at Kredittilsynets vurderinger er mottatt. Kredittilsynet har derfor ikke bedt om Norges Banks vurdering i denne sammenhengen, men antar at Norges Bank vil kunne belyse sentrale temaer i vurderingen av å fjerne tusenkroneseddelen, herunder spørsmål knyttet til kontantøkonomien, håndtering av kontanter, kostnader ved tiltaket mv.
Kredittilsynets vurdering
Kontanter har den særlige egenskapen at bruken ikke kan spores, og betaleren og mottakeren kan ikke identifiseres i forbindelse med oppgjøret. Anonymt oppgjør og mangel på sporbarhet skiller kontantene fra andre betalingsinstrumenter, og gjør det vanskelig å få oversikt over i hvilken sammenheng pengene brukes, og hvilke valører som benyttes. På generelt grunnlag kan det derfor slås fast at kontanter er godt egnet for den som ønsker å holde sine transaksjoner skjult, og det foretrukne betalingsinstrument ved kriminell aktivitet. Fjerning av tusenkroneseddelen har gjerne vært diskutert i forbindelse med det større spørsmålet om kontantøkonomien generelt. En reduksjon av kontantøkonomien reiser en rekke praktiske spørsmål, men også om det er prinsipielt ønskelig at transaksjoner flest skal kunne overvåkes. Kredittilsynet legger til grunn at det i utgangspunktet faller utenfor rammene her å vurdere disse spørsmålene, og vil bare berøre debatten om kontantøkonomien i sammenheng med spørsmålet om å fjerne tusenkroneseddelen.
Det er likevel nyttig å kjenne til noen grunnleggende trekk om omfanget av kontantbeholdningen i Norge. Verdien av sedler og mynt i omløp har de siste årene steget. Ved første kvartal 2009 var det 50,7 milliarder kroner i sedler og mynt i omløp[1] . Den utestående kontantbeholdningen i Norge er dermed over 10 000 kroner per person. Tall fra Norges Bank viser at det i 2007 var ca. 26,2 millioner tusenkronesedler i omløp i den utestående kontantbeholdningen. Dette utgjorde om lag 57 prosent av den totale verdien av sedlene. Den eneste seddelvaløren det er flere av er tohundrekronesedlene, med 26,9 millioner sedler, mens femhundrekronesedler er på tredjeplass med 22,4 millioner sedler[2] .
I en undersøkelse som er foretatt i 2001 ble det konkludert med at man, ut fra statistikk og beregninger, bare kunne tilordne mellom 37 og 47 prosent av kontantbeholdningen i Norge til lovlige, registrerte/estimerbare formål (Gresvik og Kaloudis[3]). Gresvik og Kaloudis antar at den ikke-forklarte delen av kontantbeholdningen – 63 prosent i 2000 – i hovedsak er knyttet til formuesoppbevaring (lovlig eller ulovlig), skatteunndragelser og kriminell aktivitet.
Hvor stor del av kontantbeholdningen som er knyttet til illegal økonomi er vanskelig å si noe mer nøyaktig om, uten å kjenne til hvor utbredt den (i utgangspunktet) lovlige formuesoppbevaringen er. Det er så vidt Kredittilsynet er kjent med heller ikke gjort noen undersøkelser av dette, eller av hvor stor andel av de norske tusenkronesedlene som brukes til illegal formuesoppbevaring. Gresvik og Kaloudis viser imidlertid til en nederlandsk undersøkelse fra 1986, som konkluderte med at 60 til 70 prosent av sedlene med høyest valør i Nederland brukes til formuesoppbevaring som i hovedsak er relatert til skatteunndragelse og kriminell aktivitet. Gresvik og Kaloudis uttaler videre at deres analyse indikerer at de samme trekkene gjør seg gjeldende i Norge. Det bemerkes at høyeste valør i Nederland den gang, 1000 gylden, hadde en verdi på om lag 3600 kroner i 2001.
Kredittilsynet nevner for øvrig at den europeiske sentralbanken i 2008 satte ned en arbeidsgruppe for å utrede nærmere bruken av € 500-seddelen. Det er ventet at resultatet av undersøkelsene vil bli presentert senere i år.
Økokrim opplyser at det, basert på straffesaker og annen kunnskap om ulike bransjer, er god grunn til å hevde at en betydelig kontantøkonomi er en viktig faktor i ulike former for økonomisk kriminalitet. Økokrim viser også til en uttalelse fra Skatteunndragelsesutvalgets utredning om at så vel skatteunndragelser som annen kriminalitet knyttet til kontantøkonomien forenkles jo større pålydende pengesedlene har. Økokrim uttaler at de vanskelig kan anslå særlig konkret hvilke virkninger fjerning av tusenkroneseddelen vil ha i forhold ulike lovbruddskategorier, men har en klar oppfatning av at et slikt tiltak generelt vil kunne virke forebyggende og dempende i forhold til de kriminalitetsområder hvor kontanter er en nødvendig faktor samtidig som transporten og overføringen av pengene rent praktisk blir vanskeliggjort når den største seddelen tas bort.
Skatteunndragelsesutvalget har i NOU 2009: 4 Tiltak mot skatteunndragelser, framført et lignende synspunkt, hvor det blant annet heter:
Et annet virkemiddel som utvalget vil peke på kan være å fjerne 1000-kroneseddelen. Valutasmuglerne skjuler sedler blant annet i kofferter, på og i kroppen og klærne. Dersom denne typen sedler fjernes, vil det bli vanskeligere å skjule kontanter ved smugling ut av landet, og dette kan derfor være et tiltak som kan bidra til at slik smugling i større grad blir avdekket. (NOU 2009: 4, avsnitt 10.2.3.2).
Utvalget uttaler videre at:
Så vel skatteunndragelser som annen kriminalitet knyttet til kontantøkonomien forenkles jo større pålydende pengesedlene har. Utvalget har (…) pekt på at det kan være et virkemiddel mot valutasmugling å fjerne 1000- kroneseddelen. Dette kan være et gunstig tiltak også i forhold til annen kriminalitet hvor kontanter benyttes som betalingsmidler” (NOU 2009: 4, avsnitt 10.2.1).
Når det gjelder valutasmugling er det en nærliggende tanke at sedler med høyt pålydende gjør det enklere å skjule et stort pengebeløp. Skatteunndragelsesutvalget angir imidlertid ikke hvilket grunnlag de har for sine uttalelser om annen type kriminalitet, eller på hvilken måte man antar at dette vil være et gunstig tiltak.
The Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) har i en veiledning til spesialanbefaling IX også pekt på at fjerning av store sedler kan vanskeliggjøre kriminelles transport av kontanter over landegrensene, og uttaler følgende: Countries should give consideration to the elimination of large denomination bank notes. These notes can be used by cash smugglers to substantially reduce the physical size of cash shipments being transported across borders and, by doing so, significantly complicate detection exercises[4].
Som nevnt vil det føre for langt i denne sammenheng å gå inn på om det generelt er ønskelig å redusere kontantbeholdningen. Kredittilsynet nevner imidlertid at FNH og Sparebankforeningen har trukket fram fordelen med økt bruk av kontopenger i bank, og at betalingstjenester basert på dette nå er så effektivt og godt utbygget at det er grunn til å revurdere at kontanter skal være det eneste tvungne betalingsmiddelet. FNH og Sparebankforeningen mener at nøytralitet mellom kontanter og kontopenger som tvunget betalingsmiddel vil kunne bidra til å redusere nytten av kontanter, og at handlende (kjøper og/eller selger) i noen sammenhenger bør kunne ha anledning til å nekte oppgjør i kontanter.
Både FNH/Sparebankforeningen og HSH synes for øvrig å ha moderate forventninger til hvilke positive effekter det vil ha å fjerne tusenkroneseddelen. HSH antar at de positive effekter som finnes i noen grad vil motveies av at tusenkroneseddelen kan erstattes med annen hensiktsmessig valuta. Videre pekes det på at det i dag vanligvis ikke er store kontantbeløp i butikker som er ransutsatte. Videre antas det at et ransutbytte i mindre sedler kan være vel så attraktivt som tusenkronesedler, fordi de er mindre oppsiktsvekkede å bruke.
En del av argumentene som har vært framført for å fjerne tusenkroneseddelen synes å rette seg mot ulemper ved en stor kontantbeholdning generelt. Det er særlig pekt på at en stor kontantbeholdning medfører høye kostnader til kontanthåndtering, som for eksempel sikkerhet, transport, økonomiske og menneskelige kostnader knyttet til ran og annen kriminalitet mv. Videre er det vist til at kontanter gir mulighet for anonymt oppgjør uten mulighet for sporing av transaksjonen, og dermed er nyttig for enhver som driver kriminell aktivitet som involverer penger.
Etter Kredittilsynets vurdering er det antakelig grunn til å stille ned forventningene til hvilken betydning det vil ha å fjerne tusenkroneseddelen når det gjelder disse hensynene. Det er grunn til å tro at de gjenværende valørene av pengesedler, særlig femhundrekroneseddelen, vil gjøre at kontanter fortsatt er et attraktivt redskap i kriminell virksomhet. Tilgang til høye valører i fremmed valuta, herunder € 500-sedler, vil også være av betydning. Det er slik sett betegnende at en vesentlig del av beslaget som er omtalt i artikkelen departementet viser til, var av femhundrekronesedler. Kredittilsynet antar at heller ikke kostnadene ved kontanthåndtering ikke vil bli vesentlig lavere som følge av at tusenkroneseddelen fjernes, med mindre kontantbeholdningen også reduseres. Særlig når det gjelder valutasmugling kan det nok legges til grunn at tiltaket i alle fall vil være en ulempe. Det kan også ha en klar signaleffekt å avskaffe tusenkroneseddelen. Fjerning av den høyeste seddelvaløren kan også være en begynnelse på en reduksjon av kontantøkonomiens betydning, dersom det vurderes å være ønskelig. Utover dette antar Kredittilsynet imidlertid, som Økokrim, at det krever grundigere analyser knyttet til forskjellige former for økonomisk kriminalitet for å besvare spørsmål om virkningen av å fjerne tusenkroneseddelen med rimelig grad av sikkerhet og presisjon. Foreløpig synes det ikke å være sterke holdepunkter for å tro at fjerning av tusenkroneseddelen alene vil være et effektivt virkemiddel i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet. En vil likevel kunne anta at det i noen grad vil gjøre det vanskeligere å oppbevare og formidle resultatene av økonomisk kriminalitet, og at en fjerning av tusenkroneseddelen således vil kunne gi et visst bidrag i kampen om økonomisk kriminalitet.
Kredittilsynet antar at de negative konsekvensene av å fjerne tusenkroneseddelen er begrensede. HSH har pekt på at fjerning av tusenkroneseddelen rent praktisk kan medføre at det må benyttes flere innkastposer ved innlevering av kasseoppgjør til nattsafe og/eller verditransport. Dette kan medføre en mulig økning i kostnader forbundet med slik pengehåndtering, både på grunn av økt volum og økt antall sedler, og mulig økt risiko for svinn ved transport og opptelling. FNH og Sparebankforeningen har pekt på enkelte ulemper av praktisk karakter knyttet til innlevering og omveksling, men har ikke tatt opp andre negative konsekvenser av å fjerne tusenkroneseddelen.
Kredittilsynet har ikke grunnlag for å uttale seg om hvilke kostnader fjerning av tusenkroneseddelen kan medføre. På bakgrunn av de undersøkelsene som det er vist til over er det grunn til å tro at en vesentlig del av tusenkronesedlene brukes til formuesoppbevaring. Den store, og stadig økende, bruken av kort til å utføre betalinger gjør at folk flest neppe vil merke mye til at tusenkronseddelen tas ut av sirkulasjon. Kredittilsynet antar på denne bakgrunn at det neppe er særlig tungtveiende grunner som taler mot å fjerne tusenkroneseddelen.
For Kredittilsynet
Bjørn Skogstad Aamo
kredittilsynsdirektør
Emil Steffensen
avdelingsdirektør
----------------------------------------------------------
Fotnoter:
[1] Kilde: Statistisk Sentralbyrå
[2] Årsrapport om betalingssystemer, Norges Bank, 2007
[3] Olaf Gresvik og Aris Kaloudis, Økt kontantbeholdning – redusert kontantbruk – Et paradoks?, Penger og Kreditt 3/2001
[4] The Financial Action Task Force, Detecting and Preventing the Cross-Border Transportation of Cash by Terrorists and Other Criminals - International Best Practices, 12 February 2005
